НАП: Съдебно оспорване на квалифициран електронен подпис на органите по приходите и правната сила на електронно подписаните ревизионни актове

Изх. № 24-39-8

Дата: 21. 02. 2023 год.

ДОПК, чл. 119, ал. 2;

ДОПК, чл. 141.

ОТНОСНО: проблеми при оспорване на квалифициран електронен подпис (КЕП) на органите по приходите и подписани с КЕП ревизионни актове

УВАЖАЕМИ КОЛЕГИ,

Във връзка с ваше писмо с изх. № 20-00-20 от 16.01.2023 г. относно оспорваните електронно подписани с КЕП документи, издадени от органите по приходите на НАП и позоваването в тази връзка на Решение на Съда на Европейския съюз (СЕС) от 20 октомври 2022 г., постановено по Дело С-362/21, с което СЕС се е произнесъл по преюдициално запитване относно условията, на които следва да отговаря електронният подпис, за да се счита, че подписаните с КЕП електронни документи отговарят на изискванията на Регламент (ЕС) № 910/2014 на Европейския парламент и на Съвета от 23 юли 2014 година относно електронната идентификация и удостоверителните услуги при електронни трансакции на вътрешния пазар и за отмяна на Директива 1999/93/ЕО(по-долу Регламент (ЕС) № 910/2014) и практиката съдът да задължава НАП да представя доказателства за съответствието на електронно подписваните ревизионни актове с изискванията за КЕП, Ви уведомявам следното:

Съгласно Регламент (ЕС) № 910/2014"квалифициран електронен подпис" означава усъвършенстван електронен подпис, който е създаден от устройство за създаване на КЕП и се основава на квалифицирано удостоверение за електронни подписи.

По смисъла на регламента "квалифицирано удостоверение за електронен подпис" означава удостоверение за електронни подписи, което се издава от доставчик на квалифицирани удостоверителни услуги и отговаря на изискванията, предвидени в Приложение I от същия.

В разпоредбата на чл. 141 от Административнопроцесуалния кодекс е предвидена възможността пред съда да могат да бъдат представяни електронни документи, подписани с КЕП, но същите следва да отговарят на изискванията на Регламент (ЕС) № 910/2014.

С оглед спазване на принципа за правната сила на електронните подписи и за постигане на целите, които европейският законодател си поставя с приемането на Регламент(ЕС) № 910/2014, в нормата на чл. 25, т. 1 от същия е предвидено, че правната сила и допустимостта на електронния подпис като доказателство при съдебни производства не могат да бъда оспорени единствено на основанието, че той е в електронна форма или че не отговоря на изискванията за квалифицирани електронни подписи. Тоест електронните документи, подписани с електронен подпис, следва да бъдат допускани като доказателства в съдебното производство, като правната сила на електронните подписи ще бъде преценявана от съда съобразно относимата нормативна уредба от националното и европейското законодателство.

В този смисъл е и диспозитивът на Решението на СЕС от 20 октомври 2022 г. Това тълкуване се подкрепя и от член 2, параграф 3 във връзка със съображения 21 и 49 от Регламент (ЕС) № 910/2014, от който е видно, че националното право определя правната сила на електронните подписи. Държавите членки са свободни да решат дали съобщенията и актовете, издавани по-специално от органите на приходната администрация с адресати данъчнозадължените лица, могат да бъдат издадени като електронни документи и когато е необходимо, да определят какъв вид електронен подпис се изисква, в зависимост от обстоятелствата.

Регламент (ЕС) № 910/2014 не предвижда конкретно какъв вид електронен подпис трябва да се полага при издаването на конкретен правен акт и по-специално на административен акт, издаден като електронен документ. Следователно държавите членки трябва да определят дали за издаването на такъв административен акт се изисква винаги КЕП и ако това е така, какви са последиците от неспазването на това изискване. Единственото изключение в това отношение е предвиденото в член 25, параграф 2 от Регламент (ЕС) № 910/20l4 изискване правната сила на КЕП да бъде равностойна на тази на саморъчния подпис. Целта на тази разпоредба, която установява презумпция за приравняване на саморъчен подпис единствено в полза на КЕП, би била компрометирана, ако въпреки че електронен подпис не отговаря на предвидените в този регламент изисквания, за да се счита за КЕП, той ще има сходна и дори по-голяма сила, тъй като разширителното тълкуване на член 25, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 910/2014 би направило невъзможно или най-малкото би затруднило всяко оспорване на такъв подпис в сравнение със саморъчния подпис.

Такъв тип подход на тълкуване би създал неравнопоставеност между документ, съставен на хартия и подписан саморъчно, и електронен документ, подписан с електронен подпис.

При изложените съображения, разпоредбата на член 25, параграф I от Регламент (ЕС) № 910/2014 СЕС тълкува в смисъл, че допуска издаден като електронен документ административен акт да бъде обявен за нищожен от националния съд на страна членка, когато е подписан с електронен подпис, който не отговаря на предвидените в регламента изисквания, за да се счита за "квалифициран електронен подпис" по смисъла на член 3, точка 12 от Регламент (ЕС) № 910/2014, при условие, че този акт не е обявен за нищожен единствено, защото положеният на него подпис е в електронна форма.

Видно от диспозитива на Решението на СЕС от 20 октомври 2022 г., постановено по Дело 362/21, съдът приема, че ако в удостоверението, издадено от доставчика на удостоверителни услуги, е вписан електронен подпис, това не е достатъчно, за да се смята, че този подпис отговаря на предвидените в Регламент (ЕС) № 910/2014три кумулативни изисквания, за да се счита за "квалифициран електронен подпис" по смисъла на член 3, т. 12 от същия.

Когато това обозначаване се оспорва в рамките на съдебно производство (какъвто е и казусът), националният съд е длъжен да провери дали са изпълнени всички предвидени в член 3, точка 12 кумулативни условия, което го ангажира "да провери дали са изпълнени условията по чл. 26 и по приложение I от Регламент (ЕС) № 910/2014.

Предвид така постановеното решение на СЕС, в съдебните дела пред националните съдилища, в които насрещната страна оспорва или съдът реши служебно да извърши проверка за наличие на задължителните кумулативни изискания към електронния подпис на органите по приходите, издали оспорваните индивидуални административни актове и свързаните с тях документи, за защита интересите на агенцията и фиска, процесуалните представители следва да разполагат с доказателства, обосноваващи по безспорен начин, че издадените на органите по приходите електронни подписи отговарят на изискванията за КЕП, регламентирани в чл. 26 от Регламент (ЕС) № 910/2014 и Приложенията към същия (напр. Удостоверение по чл. 24 от доставчика на удостоверителни услуги на технически носител, изискано по официален ред).

С писмо № 24-39-39#4/28.04.2021 г. на заместник изпълнителния директор на НАП е предоставен отговор относно възникнали проблеми при съдебно оспорване на КЕП на органите по приходите и подписани с КЕП ревизионни актове. В посоченото писмо подробно е описан начинът на електронно подписване на издаваните от органите по приходите актове в периода от внедряване на ИС "Контрол" до 28.01.2022 г., който да послужи и при процесуална защита пред съда на подписаните с КЕП актове на органите по приходите

Относно изпълнение на изискванията на Регламент (ЕС) № 910/2014)от 28.01.2022 г. е въведен нов ред за електронно подписване и изпращане на изходящи електронни документи с външен за НАП адресат, като подписването на изходящи електронни документи се извършва чрез приложението "Единен компонент за подписване" (ЕКП).

Приложението ЕКП осигурява създаване на електронно подписани документи в съответствие с Регламент (ЕС) № 910/2014 и свързаните с него ETSI стандарти.

Със Заповед .................... на изпълнителния директор на НАП в реална среда, считано от 11.10.2021 г. във всички структури на НАП е внедрено приложението ЕКП. Приложението е разработено в изпълнение на възложена дейност по системна интеграция по реда на чл. 7с от Закона за електронното управление (ЗЕУ) от "Информационно обслужване" АД и осигурява функционалности за подписване на електронен документ в PDF, WORD, ЕXCEL, XML, TXT и JSON формат. Единният компонент за подписване може да се ползва от всички служители на aгенцията, които изготвят, съгласуват и/или подписват като издатели документи в електронен вид и притежават валиден сертификат за КЕП. Достъпът до приложението се осъществява от вътрешната интранет страница на НАП - НАПНЕТ през секция "Приложения и регистри", "Софтуерни приложения", раздел "Приложения" с потребителско име и парола и автентикация с КЕП. Ауторизацията на потребителите се извършва чрез Централизираната система за управление на правата на достъпа (ЦСУД). Единният компонент за подписване разполага с функционалности за прикачване на избран файл в съответния формат, подписване на файла на електронния документ С/БЕЗ ВИЗУАЛИЗАЦИЯ на електронния подпис в документа и изтегляне за съхранение на подписания документ на локалния компютър на служителя.

В Регламент (ЕС) № 910/2014 и Техническите спецификации на Европейски институт за стандартизация в телекомуникациите (ETSI-European Telecommunications Standards Institute) са дефинирани изискванията към:

• Форматите: (PAdES, CAdES, XAdES) за електронно подписване според вида на файловете (PDF, Word, Excel, XML);
• Нивата на подписване: (BASELINE_B, BASELINE_T, BASELINE_LT, BASELINE_LTA);
• Типа на подписа: (ENVELOPED, ENVELOPING, DETACHED);
• Алгоритъма за хеширане: (SHA256/SHA512);
• Начина на визуализиране на електронния подпис в електронните документи във формат PAdES:"Recommended information in signature appearances" от Electronic Signatures and Infrastructures (ESI); PDF Advanced Electronic Signature Profiles; Part 6: Visual Representations of Electronic Signatures, версия "TS 102 778-6 V1.1.1 (2010-07)"
• Възможностите за проверка с цел валидиране на електронно подписани документи: в сайта на Европейската комисия (ЕК) на електронен адрес: https://ec.europa.eu/cefdigital/DSS/webapp-demo/validation и сайта на Европейския институт за стандартизация в телекомуникациите - https://signatures-conformance-checker.etsi.org/pub/index.shtml.

За подписаните с ЕКП файлове на електронни документи, след прикачването им във формата на сайта на ЕК се извършва автоматизирана проверка и се генерира отчет за успешно валидиране на електронния подпис, като се посочва дали той е усъвършенстван или КЕП. Това включва сертификата на подписващия, използваните за валидиране услуги за статус на валидност на сертификата и времеви печати.

Изброените по-горе нормативни изисквания са реализирани технически в разработените функционалности на приложението ЕКП, което позволя за документи в PDF и формат за електронно подписване PAdES, визуализацията на електронния подпис да е съобразно препоръките "Recommended information in signature appearances" от Electronic Signatures and Infrastructures (ESI);PDF Advanced Electronic Signature Profiles; Part 6: Visual Representations of Electronic Signatures, версия "TS 102 778-6 V1.1.1 (2010-07)" и да съответства с изискванията за местоположението на електронния подпис в горен десен ъгъл на електронните документи, съгласно чл. 78 от Инструкция № 1 от 11.06.2009 г. за институционална идентичност на администрациите. При отпечатване на електронен документ от информационна система на НАП в PDF формат е предвидена възможност за визуализиране на допълнителна информация със следния текст:

"Документът е електронно създаден и подписан, като данни за електронния подпис на издателя се визуализират в горния десен ъгъл на началната страница, съгласно действащите нормативни изисквания."

По отношение на форматите на подписване ХAdES и CAdES за електронни документи в XML, WORD и EXCEL не са предвидени изисквания за визуализация на електронния подпис.

Също така е осигурена интеграция на приложението ЕКП с услугата за удостоверяване на време - Time Stamp, която дава възможност да се удостовери датата и часът на подписване на електронен документ, подписван с ЕКП, както и валидносттана електронния подпис на подписващия.

Към настоящия момент приложението ЕКП е интегрирано с Информационна система (ИС) "Контрол" и ИС "Събиране". Интеграцията е осъществена с интерфейс (API) на ниво база данни - "система - система", като електронното подписване на документ с изискуемите атрибути се извършва в самите информационни системи:

• по отношение на електронни документи, генерирани от ИС "Контрол" възможността за подписването им с ЕКП съществува от 28.01.2022 г.,
• за документи, генерирани от ИС "Събиране", считано от 10.01.2022 г.

С писмо-указание с рег. № 93-00-40/05.01.2022 г. на ЦУ на НАП, което е публикувано и на вътрешния портал НАПНЕТ, са дадени разяснения относно подписването на изходящи електронни документи с ЕКП. Указателното писмо е издадено в контекста на промените във Вътрешните правила за оборот на електронни документи и документи на хартиен носител в Националната агенция за приходите (ВПОЕДДХН), версия 8, утвърдени със Заповед № ..... от 20.12.2021 г. изпълнителният директор на НАП и са свързани с новия ред и начин за изготвяне, съгласуване и подписване на електронни документи в НАП, в случаите когото същите подлежат на подписване с ЕКП. Този ред е регламентиран подробно в раздел IV "Подписване на електронни документи със софтуерно приложение "Единен компонент за подписване" на ВПОЕДДХН. Според приетия единен подход за подписване с ЕКП на електронни документи в НАП, всички изходящи електронни документите от общоадминистративен характер, за които е допустимо обжалване по административен или съдебен ред или за които може да е необходимо доказване на дата и валидност на подписа на издателя, съгласно нормативно изискване, се издават във формат на файла "pdf.", като официалният екземпляр се подписва с ЕКП и опцията "С визуализация на КЕП" на издателя на документа и се добавя услугата Time stamp. По същия начин с ЕКП се подписват и специализираните документи, съставяни и издавани на основание чл. 10, ал. 1, т. 7 от ЗНАП, когато се изготвят със средствата на MS Office или се генерират електронно в/от информационна система на НАП в "pdf." формат на файла. На подписания с ЕКП официален екземпляр на електронен документ с формат на файла "pdf.", който подлежи на деловодно извеждане след регистриране от служителите на отдел "Деловодство и архив", се поставя удостоверителния електронен печат на съответната структура на НАП.

Към настоящия момент по реда на чл. 7с от ЗЕУ на системният интегратор "Информационно обслужване" АД е възложено развитието на съществуващи функционалности на ЕКП, което ще обхване:

• прикачването и успешното подписване на електронни документи във всички допустими формати WORD, ЕXCEL, XML, TXT и JSON с избор на вид и параметри за подписване;
• визуализиране на електронния подпис в документа за файловите формати, за които е реализируемо;
• интегриране на услугата Time stamp при подписване на електронни документи за всички файлови формати, които ще бъдат обезпечени с развитието на ЕКП;
• развитие на справочната част на приложението ЕКП с възможност за извеждане на резултат по критерии при търсене на служител, подписал документ в ЕКП.

Също така бих искал да Ви информирам, че в процес на финализиране е интеграцията на ЕКП с ползваната във всички структури на НАП система за деловодство - ИСД "Архимед". След внедряване за експлоатация в реална среда на интегрираната функционалност на ИСД "Архимед" с ЕКП, което се очаква най-рано в началото на м. април 2023 г., значително ще се рационализира процесът по надлежно подписване с КЕП на официални изходящи електронни документи от ръководителите на всички нива в НАП.

С оглед на гореизложеното, за целите на удостоверяване на валидността на КЕП на електронно подписани документи от органите на НАП (индивидуални административни актове, общоадминистративни документи и/или друг вид вътрешноадминистративни документи) в процесите по административно или съдебно обжалване на тези актове, агенцията е осигурила необходимото техническо средство (приложението ЕКП) за унифицирано подписване на електронни документи, съответстващо на нормативните изисквания на Регламент (ЕС) № 910/2014 и националната нормативна уредба.

ПРИЛОЖЕНИЕ:"Ръководство за потребителя на ЕКП" и писмо на № 24-39-39#4/28.04.2021 г. на зам. изпълнителен директор на НАП, които можете да изтеглите оттук:

ЗАМ.ИЗПЪЛНИТЕЛЕН ДИРЕКТОР НА НАП:

/ГЕОРГИ АРНАУДОВ/